“一江一河”是上海珍贵的滨水空间资源，黄浦江两岸45公里滨江公共空间、苏州河中心城段42公里岸线的贯通广受市民点赞。不过，市民们也有不少困惑：在黄浦段滨江不允许遛狗、烧烤、放风筝、钓鱼；在宝山段滨江，烧烤是招牌；到了徐汇段滨江，则划了遛狗区。

“一江一河”滨水空间要实现精细化管理，需要法治保障。类似能否垂钓、遛狗等困惑，如何在立法上加以明确？今年上海两会，有3份代表议案均涉及“一江一河”立法。翻阅这几份议案，代表们也是从垂钓、遛狗等具体问题切入。在代表们看来，法规条款是用统一规定，还是选择差异化的模式，需要听取市民意见。

记者了解到，“一江一河”立法已箭在弦上。在审议这3份议案时，市人大城建环保委表示，《上海市黄浦江苏州河沿岸公共区域管理条例（暂定名）》已被列为今年正式立法项目，下半年将提交常委会会议审议。

“一江一河”是否要禁止垂钓

“连续3年，居民对苏州河沿岸贯通和景观提升表示满意，可垂钓问题却被频频提起。”领衔提交议案的市人大代表顾秀平说，他在参加联系社区活动时，不少居民提到，由于苏州河生态环境的改善，河中鱼类多起来了，附近垂钓现象也多起来了。而垂钓过程中往往弄得周边都是水，一些健身步道也滑腻不堪，经常有健身跑步者和一些老人滑倒受伤。

顾秀平和这些居民认为，水生态脆弱，滨河垂钓不仅影响苏州河的生态环境，也影响了苏州河的景观和休闲、居住环境。他注意到，城管部门也加强了苏州河沿岸垂钓的巡查力度，发现后及时进行规劝，但由于没有处罚依据，效果甚微。而垂钓上来的鱼有的会拿去售卖，没有卫生许可，留有安全隐患。

为此，顾秀平联名一些代表提交了一份关于“一江一河”地方立法中规范市政河道垂钓管理机关规定的议案。他建议在中心城区市政河道内禁止垂钓，或者要求在满足水质情况和环境要求的前提下允许垂钓，并设立垂钓区，并明确罚则。

在进行立法调研时，代表们也听到了不同观点。有市民表示，如果是文明垂钓，这不也正是一道美好的风景吗？

傍晚，在苏州河长宁段，记者看到一位沿河独钓的中年男子，鱼竿在波光粼粼的苏州河上划下一道弧线。记者问了一圈周边的散步市民，大多数人对文明垂钓者持宽容态度。有位市民说：“这难道不是苏州河变好的一个指征吗？”不过，也有一位老人表示，如果垂钓的人太多，可能会影响休闲风景。

滨江遛狗各区段规定不一

除了钓鱼，遛狗也成为代表关注的立法争议之一。

市人大代表陈丹燕领衔提交了一份议案，她关注滨江岸线可以追溯到2017年。黄浦江45公里岸线公共空间全线贯通后，陈丹燕一有时间就去滨江沿岸转转。在一个城市更新讨论会上，杨浦滨江南段公共空间贯通工程总设计师章明的一句抱怨引起了她的注意。

章明说的是一只工地狗的遭遇。“这只狗叫路易康康，经常跟我去工地，包括杨浦滨江建设工地。杨浦滨江开放的那天晚上，门口立了一块牌子，禁止宠物入内，路易康康就不能再进去了。我跟保安求情：这只狗在杨浦滨江建设过程中来了几十趟，能否也让它看看美丽的滨江？”

经过调查，陈丹燕发现，不同区域滨江沿岸关于遛狗的规定各不相同。假设有人要牵着一条狗从杨浦滨江走到徐汇滨江，他会陷入一个难题：在杨浦滨江只要牵狗绳、戴嘴套就能进入，而黄浦滨江禁止遛狗，徐汇滨江则为遛狗划定了区域。

“一条狗的困惑”反映了相关管理缺乏统一标准。虹口区使用的是公园管理条例，黄浦区使用的是区滨江办指导意见，徐汇区目前与市文明办以及城建交通委浦江办联合开展管理模式试点。虽然有市滨江办的社会秩序管理指导意见，但这个指导意见缺乏约束力。在陈丹燕看来，上海现有的法律、法规、规章尚未对“一江一河”的管理仔细梳理以形成清晰、不会冲突的执法依据，“各区在各自的公共空间中，沿用不尽相同的法规与章程，表述混乱，无法使公众在进入不同的滨水区域时了解自己的义务和权利，也无法使公众在功能不同的公共空间自觉遵守行为准则。”

如果“一江一河”立法，是该禁止还是允许遛狗呢？

立法调研中也是看法各异。有人认为，应该禁止遛狗，滨江的公共空间范围有限，部分时间段内活动人群密集，容易引发事故。还有人担心，有些市民遛狗时不文明，比如不牵狗绳、大型犬未戴嘴套、纵容狗随地大小便等。但也有市民认为，滨水管理不应该“一刀切”，比如徐汇区规定在圈定的滨江区域可以遛狗，由爱狗的志愿者进行管理，这就比较人性化。当然设定专门区域来遛狗，也增加了管理难度。

市人大代表许丽萍亦领衔提交了一份关于“一江一河”立法的议案，许丽萍非驻会委员工作室还开展了此项立法课题研究。“很多市民认为，徐汇做得很好，体现了公共参与和自治；而黄浦段禁止遛狗，也情有可原，由于彩色步道一旦污染就难以恢复，这影响了公共利益。”许丽萍说。

禁止性条款不能“一刀切”

《上海市黄浦江苏州河沿岸公共区域管理条例（暂定名）》已被列为今年正式立法项目，下半年将提交市人大常委会会议审议。

“一江一河”立法是做统一规定，还是差异立法？在立法研讨中，很多专家表达了这样的观点：黄浦江和苏州河滨水区成为市民都市生活新秀带的亮丽风景线，市民群众对这一宝贵的公共区域非常珍视。这应该是一部追求美好生活的法，希望这部法能保障人们的美好生活。一些法学专家认为，法律要有刚性的约束；若没有刚性条款，执法就缺乏依据，美好的滨水风景和设施可能会遭到破坏。

许丽萍认为，与其他地方性法规有所不同，“一江一河”立法是针对上海特定滨水区域、聚焦公共空间、覆盖多要素(水体+岸线+公共空间+业态)的地方法规，国内无类同法律可供借鉴，立法难度大，且在“一江一河”立法中，不同群体的诉求多元，如何平衡各方利益，取得最大公约数，面临很大挑战。

在代表们看来，立法的价值有三个层次：一是保障人的自由（在不影响公共利益的前提下），二是确保公正正义，三是维持秩序。“只要个人的行为不违反公共利益和他人合法权益，就应该保护，所以不应该设置很多禁止性条款。”许丽萍认为，立法要刚柔并济，管理中不能“一刀切”，禁止性条款也不能一刀切。

不少代表都赞同这个看法，即这部法应该体现差异化原则。“一江一河”滨水区不同区域承担着不同功能，有的在市中心，有的在郊野，管理不能千篇一律，立法也应差异化。

“黄浦江和苏州河的功能不同，滨江面向世界，而滨河更多面向本地居民，更注重民生历史的传承和保护。在外滩区域实施的标准，其他地方不一定也适用。”陈丹燕建议，按照“一江一河”公共空间地理位置，制定专项规划，划分出不同区域的不同功能，“既能保持执法的统一性，又能尊重各个区域不同的特性和功能，使法律有针对性和可操作性”。

大家比较一致的看法是，“一江一河”立法应该彰显滨水区的活力。陈丹燕认为，滨江、滨河岸线逐渐成为整个城市的公共客厅，成为最能展现城市生活和市民活力之处，在此市民各美其美，和谐相处。许丽萍说，事实上，除了垂钓、遛狗等，立法还会遇到滨水区能不能烧烤、跳广场舞等问题。立法时不能仅注重秩序感，也要考虑到烟火气，希望通过立法来保障这份市井活力。