近日，17部门联合印发的《关于进一步完善和落实积极生育支持措施的指导意见》引发学界热议，其中，多名学者重点探讨了生育休假等支持措施的成本分担机制。
例如，全国妇联妇女研究所政策法规研究室副主任、副研究员杨慧撰文指出，《关于进一步完善和落实积极生育支持措施的指导意见》将“完善生育休假和待遇保障机制”，作为提高优生优育服务水平、发展普惠托育服务体系之后的第三项措施加以明确和细化，体现了对生育休假的高度重视与深入落实。
杨慧认为，统一生育休假制度是消除地区差异的必由之路。在延长产假地区差异方面，江西等4省产假延长时间是江苏的3倍。在陪产假地区差异方面，广西的陪产、陪护假时间是上海的3倍。在育儿假地区差异方面，吉林男女职工在子女3岁前的育儿假天数是北京的4倍。此外，重庆、安徽规定男女职工在子女6岁前，每人每年可享受5-10天的育儿假。各省份在生育休假三支柱中的巨大差异，给不同地区女职工获得的产后恢复健康时间、男女职工的育儿时间配置带来了新的不平衡。在国家层面对生育休假制度进行统一和规范，是消除地区差异、平衡休假时间的必由之路。
其次，完善生育保险和生育津贴支付政策是减轻生育休假成本的必要条件。生育休假成本负担偏重问题，在很大程度上降低了用人单位落实三孩生育政策的积极性。
杨慧文章提到，我国《女职工劳动保护特别规定》明确了由生育保险基金支付已参加生育保险女职工98天的生育津贴。而对于延长产假对应的生育津贴，除上海、黑龙江明确由生育保险基金支付全部或部分延长产假的生育津贴外，大部分省份通过“视为出勤”“工资照发”等形式，将相关生育休假成本转嫁给用人单位。对生育休假成本测算发现，每个女职工在生育一个孩子时，平均给用人单位带来5.53万元用工成本，其中，延长产假、陪产假、育儿假成本分别为3.20万、0.56万和1.77万元。如果某女职工在同一单位就业期间，先后生育两个或三个孩子，用人单位平均承担11.06万和16.59万元的生育休假成本。尽管各省份休假时长、全口径月均工资及社会保险费率不同，但生育休假成本给女职工较多的中小企业带来的沉重负担是不争的事实。《指导意见》通过明确政府、用人单位、个人责任，完善假期用工成本分担机制，有助于减轻用人单位承担的生育休假成本，促进三孩生育政策及配套支持措施的贯彻落实。
最后，完善生育休假待遇保障机制是保障职工生育权益的有效途径。用人单位承担的生育休假成本加剧了就业歧视，分娩痛苦和不孕不育症对生育意愿和行为产生了不良影响。以往研究发现，部分女职工为了保住工作而降低生育意愿，部分男职工为了职业发展而不敢休或不能休陪产假、育儿假，在其生育权益未能得到有效保护的情况下，幸福感也会受到一定影响。2021年中国大学生婚育观调查发现，近60%的女大学生认为，生育痛苦与潜在风险会降低其生育意愿。另有研究发现，我国有1%左右的40岁及以上在婚妇女没有生育过子女，其生育需求未能得到满足。《指导意见》在完善生育休假待遇保障机制中，将生育休假三支柱纳入生育津贴支付范围，将分娩镇痛及生殖辅助技术项目纳入生育保险基金支付范围，既有助于保障职工生育权益、降低分娩给产妇带来的痛苦、满足不孕不育症患者的生育需求，又会增强包括女大学生在内的男女职工安全感、获得感、幸福感，有助于提振生育水平。
对于完善生育休假和待遇保障机制的路径选择，杨慧文章指出，国际社会普遍通过建立生育休假成本分担机制，减轻雇主责任，保障职工生育权益，帮助职工平衡工作与家庭关系。我国在落实三孩生育政策及《指导意见》过程中，需要做好生育保险基金的“开源”与“扩流”工作。
一是通过扩大生育保险覆盖范围和缴费对象，增加生育保险基金规模。2021年全国生育保险参保人数为2.36亿，分别比城镇职工基本养老保险、职工基本医疗保险参保人数少2.21亿和1.09亿。在《指导意见》的进一步落实中，明确所有用人单位、灵活就业人员、领取失业保险金人员均应参加生育保险，确保生育保险参保人数逐步与职工基本医疗保险、城镇职工养老保险参保人数持平。此外，推动修改《中华人民共和国社会保险法》，参照城镇职工基本养老保险、职工基本医疗保险缴费来源与缴费比例，确定职工和用人单位分别承担1:2的生育保险费率。
二是通过扩大生育保险支付范围，提高对生育休假三支柱（指产假含延长产假、陪产假或护理假、育儿假）的保障功能。一方面，总结上海、黑龙江由生育保险基金支付延长产假津贴的经验，科学分析生育保险基金收支情况，在全国范围内统一规定延长产假期间的生育津贴由生育保险基金支付。另一方面，明确将陪产假、育儿假期间的工资或休假津贴由生育保险基金支付。生育保险基金不足部分，由政府财政补贴，以体现促进生育的国家责任，并在减轻用人单位的生育休假成本负担的同时，提高对职工生育和养育的保护力度。
三是探索将分娩镇痛和辅助生殖技术纳入生育保险基金支付范围的经验。指导有条件的地方将分娩镇痛和辅助生殖技术纳入生育保险基金支付范围，为在全国范围内减轻女职工分娩痛苦、满足生育需求、提高生育水平积累有益的经验。
中国人民大学人口学系主任、人口与发展研究中心研究员杨凡撰文指出，《指导意见》的出台，使完善生育休假制度的政策目标更为明确，政策路径更为清晰，政策措施更为实在，对减轻家庭生育养育成本，促进生育潜能的释放，从而实现人口长期均衡发展有着重要而深远的影响。未来生育休假制度的优化，仍需做好以下三个方面的工作。
第一，强化顶层设计之“轴”，实施孩子父母共同休假的制度。在新的人口形势下，应当继续鼓励各地实施父母双方共同休假的育儿假制度，特别是在父亲陪产假的基础上增设父亲的育儿假。
第二，夯实合理分担之“基”，因地制宜地制定成本分担机制。对于生育假期间的经济支持，国际上通行的做法是在社会保障计划中设立专门的保险项目，产假、陪产假和育儿假都包括其中，在同一个体系范围内统筹考虑，成本由雇员、雇主和政府共同分担。那么参照国际经验，我国也可以在生育保险的基础上进行重新设计，扩大生育保险的缴费和使用范围，保障男性和女性在产假、陪产假和育儿假期间收入水平基本稳定。保障范围扩大的同时，也需要扩大缴费群体，育儿假期间的经济成本由企业和个人共同缴付的共同基金来承担，政府视阶段变化和政策导向予以不同程度的补贴。在当前的人口形势下，生育具有明显的正外部性，已经超越了家庭事务的范畴，所以个人、企业和政府都承担一定的成本是合情合理的。生育保险的成本分担机制是和各地经济发展水平、人口状况、财政状况和育儿假长度设计等要素紧密联系的，其他国家的实践也充分说明了这一点，所以分担机制不宜“一刀切”，要给地方足够的自主权和弹性空间，在探索中逐步完善育儿假的分担机制。
第三，把握灵活适宜之“度”，增强生育休假制度的弹性。采取部分时间休假制、间歇性休假、家庭自主安排夫妻双方休假额度等弹性休假方式，以满足不同家庭的多样化需要。
此外，中国人民大学人口与发展研究中心教授宋健撰文指出，过去一年来，各地陆续修订完成地方人口与计划生育条例，取消各类生育限制、出台许多配套支持政策、探索各种生育促进手段。然而，从生育相关指标和调查的生育意愿来看，效果并不显著。
在宋健看来，明确成本分担机制是落实积极生育支持措施的关键。配套支持措施包含经济支持、时间支持和服务支持三大类，这也是目前世界大多数低生育国家普遍采取的政策措施。从国际经验来看，措施效果不一而足，除了生育率的度量指标还有待完善之外，依据国情、把握时机、打好政策组合拳也很重要。但其中最为关键的是明确生育支持措施的成本分担机制，将政策落在实处。三类政策归根结底都涉及成本合理分担的问题，政府买单能否持续、转嫁企业是否合理、社会机构如何参与、家庭负担怎样减轻，这些都需要条分缕析，算总账、细账和长远账，以确保积极生育支持措施落到实处并持久可行。