近年来，“黑飞”事件不断。2023年全国两会上，上海代表团建议加强民用无人机管理。

中国的无人机产业不断蓬勃发展，无人机在不同场景中发挥着越来越重要的作用。不过，由于目前法律法规、标准规范、管理责任、监管手段等方面的缺失，导致无人机违法违规飞行时有发生。

比如，“黑飞”无人机撞击轻轨、大楼，因操作不当造成划伤人员致残等公共安全事故屡见报端；无人机闯入机场、政府机关、重点区域等行为，更严重影响公共安全、航空安全、国家安全。

上海代表团建议，为了保护合法合规飞行行为，打击违法“黑飞”，应从法律规制、产业规划、技术标准、监管机制、社会共治等多方面加强对无人机行业领域进行监管，并建立无人机综合监管平台。

无人机应用广泛，法律法规尚不健全

据2022第六届世界无人机大会汇总数据统计分析，2021年全国无人机行业年度总产值近1000亿元人民币，预计未来一段时期将保持每年30%的速度递增。其中，消费级无人机方面，中国在世界份额占比达74%；工业级无人机方面，中国在世界份额占比达55%。

根据中国民航局2022年发布的《2021年民航行业发展统计公报》，截至2021年底，中国民用无人机注册数量达83.2万架，较2020年增加了31.5万架，同比增长60.93%。

无人机的应用场景也越来越广泛。在警务执法、交通管理、消防救援、渔政执法等方面，无人机能在特定条件下及时收集相关信息、监控现场态势、及时疏散人群、快速投递物资等。

在电力巡检、农林植保、物流运输、疫情防控、地理测绘、环境监测等方面，无人机也可以精准定位、提高效率、降低成本。在集群表演、影视航拍、低空观光、载人飞行、飞行竞赛等领域，“无人机+”更成为人们追求美好生活的新潮流。

但是，产业和应用蓬勃发展的同时，无人机的发展也存在着安全隐患。

比如，全国多地发生无人机闯入政府机关、重点产业区、重大基础设施等敏感区域，对国家安全造成严重威胁。一些地方发生了无人机“黑飞”撞击轻轨、因编程失误造成无人机编队撞击大楼、因操作不当造成无人机划伤人员致残等公共安全事故。

甚至，全国不少机场发生无人机“黑飞”干扰民航班机起降事件，造成千余架次航班被迫备降或返航，造成巨大经济损失和安全威胁。

上海代表团指出，这些问题的存在，与法律法规、监管责任尚不健全有关。国家尚未出台无人机管理的专门性法律法规，目前无人机参照通用航空进行管理，主要适用《飞行基本规则》《通用航空飞行管制条例》等，但这些法规规章多为原则性规定，对空域分类管理、飞行准入监管、飞行安全管控、操控资质认定、反制处置系统等具体问题均未作出明确规定。

目前，四川省、浙江省、海南省、重庆市、深圳市等多地已出台有关无人机管理的地方性法规或政府规章。上海和部分省市对大型活动发布了无人机等“低慢小”航空器安全管理的临时性通告。但总体上看，这些法规、规章和通告法律位阶较低、效力有限。

建议尽快立法，建立综合监管平台

上海代表团建议，首先，国家尽快出台《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》，建立无人机综合监管机制，为无人机监管提供法律遵循。同时鼓励地方因地制宜制定地方性法规和政府规章，使民用无人机监管覆盖至研发、生产、销售、应用、反制、年检、维修、保险、报废等全生命周期。

其次，在国家层面制定促进无人机制造行业发展的指导意见，加快推进《无人机系统分类及分级》相关标准制订，尽快构建以国家标准、行业标准为主体的民用无人机标准体系，统一制定监管标准并完善配套措施。

这样便于进一步指导启动对无人机研制生产企业及其产品种类、数量、主要性能指标等统计登记，并做好全国范围内的统计汇总；指导制造企业通过加装芯片、飞控芯片软件植入或预留接口等技术手段，实现对无人机飞行的可识别、可监测、可追查。

第三，建立以飞行管理为核心，涵盖空域管理、生产制造管理、行业管理、公共安全管理的无人机全生命周期管理体系，明确军队、民航、公安、工信等各方在无人机监管中的责任界限，形成无人机管理多方协同监管的工作格局。

上海代表团还建议，探索无人机监管的信息化赋能手段，建立无人机综合监管平台，利用数字化手段，实现军队、民航、公安共享管理数据。此外，充分发挥行业协会行业自律作用，将部分无人机管理职能委托相关行业协会实施。